La Procedura Abilitativa Semplificata (PAS): procedimento amministrativo e dubbi interpretativi

La Procedura Abilitativa Semplificata (PAS) per gli impianti di produzione di energia elettrica da fonte rinnovabile si articola in una serie di step che vanno dalla presentazione della domanda di autorizzazione presso il relativo Comune territorialmente competente, alla successiva installazione dell’impianto, senza tralasciare la verifica della compatibilità delle condizioni ambientali e paesaggistiche rilevanti. Tale procedura è stata introdotta al fine di incentivare la diffusione degli impianti da fonte rinnovabile, che rappresentano una fonte di energia pulita, in ottemperanza alle direttive comunitarie sulla cosiddetta “transizione green”.
di Avv. Manuel Costa

Indice

Come si svolge il procedimento amministrativo di PAS: dalla presentazione della dichiarazione al rilascio del provvedimento
La documentazione da allegare alla dichiarazione
Le recenti semplificazioni procedurali e i dubbi interpretativi
I mezzi di impugnazione

Come si svolge il procedimento amministrativo di PAS: dalla presentazione della dichiarazione al rilascio del provvedimento

La Procedura Abilitativa Semplificata (PAS) per gli impianti di produzione di energia elettrica da fonte rinnovabile (quali, ad esempio, quelli fotovoltaici ed eolici) è una procedura volta a semplificare la burocrazia e velocizzare la realizzazione di tali impianti ed è normata dall’art. 6 del D.lgs. 28/2011.

Essa, sostanzialmente, ha lo scopo di favorire lo sviluppo delle fonti rinnovabili di energia, in particolare quelle solari, riducendo i tempi di attesa e i costi per l’ottenimento delle autorizzazioni necessarie alla realizzazione dell’impianto.

In generale, la Procedura Abilitativa Semplificata (PAS) richiede meno passaggi rispetto alla procedura ordinaria (Autorizzazione Unica) e prevede, dunque, tempi di attesa più brevi. Questo significa che gli investitori potranno realizzare più velocemente i loro progetti e iniziare a produrre energia pulita senza subire lunghe attese burocratiche.

La dichiarazione di Procedura Abilitativa Semplificata (PAS) deve essere presentata allo Sportello Unico dell’Edilizia (SUE presso Ufficio Tecnico comunale Edilizia Privata) di riferimento almeno trenta giorni prima dell’effettivo inizio dei lavori (ai sensi dell’art. 6, comma 2, D.lgs. n. 28/2011).

Trenta giorni prima di iniziare i lavori, il proprietario dell’immobile o chi abbia la disponibilità sugli immobili interessati dall’impianto e dalle opere connesse presenta al Comune, mediante mezzo cartaceo o anche in via telematica, una dichiarazione accompagnata da:

relazione tecnica dettagliata (relazione di asseveramento) a firma di un progettista abilitato, con la quale lo stesso attesti la compatibilità del progetto con gli strumenti urbanistici approvati e i regolamenti edilizi vigenti e la non contrarietà agli strumenti urbanistici adottati, nonché il rispetto delle norme di sicurezza e di quelle igienico-sanitarie;
elaborati grafici necessari ad illustrare l’intervento da realizzare;
elaborati tecnici specifici per la connessione alla rete elettrica redatti dal gestore della rete stessa;
atti di assenso (qualora necessari) nelle materie individuate dall’art. 20, comma 4, della legge 7 agosto 1990, n. 241 e succ. modif. (atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, l’ambiente, la difesa nazionale, la pubblica sicurezza, la salute e la pubblica incolumità, casi in cui la normativa comunitaria impone l’adozione di provvedimenti amministrativi formali e casi in cui la legge qualifica il silenzio dell’amministrazione come rigetto dell’istanza, nonché atti e procedimenti individuati con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per la funzione pubblica, di concerto con i Ministri competenti) ovvero, in alternativa, qualora detti atti di assenso non siano stati allegati alla PAS dall’interessato, occorrerà unire alla PAS tutti gli elaborati tecnici richiesti dalle norme di settore per l’ottenimento degli stessi atti di assenso dall’ufficio comunale competente. In quest’ultimo caso, il termine di trenta giorni per il perfezionamento della PAS (e per poter iniziare i lavori), rimane sospeso fino all’acquisizione, da parte degli uffici comunali competenti, dei medesimi atti di assenso, oppure fino all’adozione della determinazione motivata di conclusione del procedimento (mediante conferenza di servizi) ai sensi dell’art. 14-ter, comma 6-bis, della legge n. 241/1990 e succ. modif., ovvero fino all’esercizio del potere sostitutivo ai sensi dell’art. 14-quater, comma 3, della medesima legge n. 241/1990.

Sebbene l’art. 6 del D.Lgs. n. 28/2011 non lo preveda espressamente, in ragione dei principi generali contenuti nella legge 7 agosto 1990, n. 241, entro un congruo termine dal ricevimento della dichiarazione di PAS (comunque entro il termine di 10 giorni), il competente ufficio comunale provvede a comunicare al dichiarante interessato il nominativo del responsabile del procedimento ai sensi del combinato disposto degli articoli da 4 a 8 della stessa legge n. 241/1990 e succ. modif.

Qualora, entro il suddetto termine di trenta giorni per il perfezionamento della PAS (decorrente dalla data di presentazione della stessa PAS al protocollo dell’Ente comunale di riferimento), venga riscontrata dagli uffici comunali l’assenza di una o più delle condizioni stabilite dall’art. 6, comma 2, del D.lgs. n. 28/2011, il Comune di riferimento notificherà tempestivamente all’interessato i motivi ostativi alla formazione del tacito assenso ai sensi dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990 richiedendo, eventualmente, anche l’integrazione della documentazione già presentata in allegato alla PAS, da doversi trasmettere entro il termine di 10 giorni dal ricevimento della richiesta.

In tale ipotesi, dunque, viene interrotto il termine di 30 giorni utile ai fini della conclusione del procedimento di controllo documentale da parte del Comune, il quale decorrerà nuovamente dalla data di presentazione della documentazione richiesta.

Conseguentemente, qualora l’interessato non fornisca riscontro (o lo fornisca in maniera non esaustiva) alla sopra citata comunicazione ex art. 10-bis della legge n. 241/1990 – con la quale sono stati rappresentati i motivi ostativi alla formazione del tacito assenso – il Comune notificherà all’interessato l’ordine motivato di non effettuare il previsto intervento.

È fatta comunque salva la facoltà, in capo all’interessato, di ripresentare la dichiarazione di PAS, con le modifiche e/o le integrazioni necessarie per renderla conforme alla normativa urbanistica ed edilizia.

La realizzazione dell’intervento deve essere completata entro tre anni dal perfezionamento della PAS.

L’interessato è comunque tenuto a comunicare al Comune la data di ultimazione dei lavori e, conseguentemente, a trasmettere un certificato di collaudo finale delle opere eseguite, rilasciato da un tecnico abilitato, che attesti la conformità dell’opera al progetto presentato con la dichiarazione di PAS, nonché l’eventuale ricevuta dell’avvenuta variazione catastale conseguente alle opere realizzate (oppure apposita dichiarazione che le stesse non hanno comportato variazioni del classamento catastale – dichiarazione da riportare sempre sul citato certificato di collaudo finale delle opere eseguite).

In caso di falsa attestazione del professionista abilitato, verrà informata l’autorità giudiziaria ed il consiglio dell’ordine di appartenenza del professionista stesso per l’applicazione delle sanzioni di legge.

Qualora le opere oggetto di PAS non siano state concluse nel suddetto termine di tre anni, la realizzazione della parte non ultimata dell’intervento è subordinata alla presentazione di una nuova dichiarazione di PAS, alla quale si dovrà allegare la documentazione concernente solamente la parte non ultimata.

La documentazione da allegare alla dichiarazione

Alla dichiarazione di PAS dovrà essere allegata:

una relazione tecnica di asseverazione redatta dal tecnico progettista abilitato, con la quale si attesta che le opere da realizzare sono conformi agli strumenti urbanistici approvati e al regolamento edilizio vigente e non sono in contrasto con gli strumenti urbanistici adottati, nonché che le stesse rispettano le vigenti norme di sicurezza ed igienico-sanitarie;
progetto architettonico e strutturale dei lavori da realizzare;
fotografie a dimostrazione dell’attuale stato dei luoghi interessati dagli interventi;
documentazione comprovante il possesso, in capo al dichiarante, di idoneo e pieno titolo giuridico a realizzare i lavori di cui all’oggetto;
parere dell’A.S.L. (ai sensi dell’art. 5, c. 3.a, del T.U. n. 380/2001);
parere dei vigili del fuoco (ai sensi dell’art. 5, c. 3.b, del T.U. n. 380/2001);
autorizzazione rilasciata dalla Soprintendenza per i beni architettonici e del paesaggio, conformemente a quanto disposto dal D.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 recante “Codice dei beni culturali e del paesaggio”;
parere dell’Agenzia Regionale per la Prevenzione e l’Ambiente
autorizzazione/certificazione rilasciata dal competente ufficio tecnico della Regione per le costruzioni in zone sismiche di cui agli articoli 61, 62 e 94 del T.U. dell’Edilizia (d.P.R. n. 380/01);
parere dell’autorità competente in materia di assetto e vincolo idrogeologico;
assenso dell’amministrazione militare per le costruzioni nelle zone di salvaguardia contigue ad opere di difesa dello Stato o a stabilimenti militari, di cui all’art. 333 del codice dell’ordinamento militare, di cui al D.lgs. 15 marzo 2010, n. 66;
autorizzazione rilasciata dall’autorità competente per le costruzioni su terreni confinanti con il demanio marittimo, ai sensi e per gli effetti dell’art. 55 del codice della navigazione;
atto di assenso in materia di servitù viarie – ferroviarie – portuali – aeroportuali rilasciato dall’autorità competente;
nulla osta rilasciato dall’autorità competente in materia di aree naturali protette (ai sensi dell’art. 13 della legge 6 dicembre 1991, n. 394);
elaborati tecnici per la connessione alla rete elettrica (redatti dal gestore della rete elettrica), con relativo preventivo di spesa accettato dal proponente;
ricevuta, in copia, a dimostrazione dell’avvenuto pagamento dei diritti di segreteria comunali;
Fotocopia di documento di identità, in corso di validità, del dichiarante e del tecnico progettista;
DURC, in corso di validità;
dichiarazione sostitutiva resa ai sensi dell’art. 47 del d.P.R. n. 445/00, nella quale sono riportati i dati della/e impresa/e esecutrice/i dei lavori per l’eventuale autonoma richiesta del DURC da parte dell’ufficio comunale, in attuazione di quanto previsto dall’art. 90, comma 9, lettere a) e b), del D.lgs. n. 81/08;
ulteriore documentazione a comprova del possesso dell’idoneità tecnico-professionale della/e impresa/e esecutrice/i dei lavori in oggetto, ai sensi di quanto prescritto dall’art. 90, comma 9, del D.Lgs. n. 81/08:
altra eventuale documentazione tecnica resasi necessaria.

Le recenti semplificazioni procedurali e i dubbi interpretativi

Con l’entrata in vigore del DL 24 febbraio 2023, n. 13 (cd. “Decreto PNRR Ter”), è stato abrogato il periodo dell’art. 6, comma 9-bis, del D.Lgs. 28/2011 che prevedeva l’utilizzo della PAS ai fini dell’ottenimento dell’autorizzazione per la “costruzione e l’esercizio di impianti fotovoltaici di potenza fino a 20 MW e delle relative opere di connessione alla rete elettrica di alta e media tensione localizzati in aree a destinazione industriale, produttiva o commerciale nonché in discariche o lotti di discarica chiusi e ripristinati ovvero in cave o lotti o porzioni di cave non suscettibili di ulteriore sfruttamento, e delle relative opere connesse e infrastrutture necessarie, per i quali l’autorità competente al rilascio dell’autorizzazione abbia attestato l’avvenuto completamento delle attività di recupero e di ripristino ambientale previste nel titolo autorizzatorio nel rispetto delle norme regionali vigenti“

Pertanto, d’ora in poi – contrariamente a quanto precedentemente disposto dal “Decreto Energia” (i.e. art. 9, comma 1-bis del D.L. n. 17/2022, convertito con modificazioni dalla L. 27 aprile 2022, n. 34), non è più possibile utilizzare la PAS per:

costruire ed esercire impianti fotovoltaici con potenza nominale fino a 20 MW, unitamente alle relative opere di connessione alla rete elettrica di alta e media tensione, localizzati in:
- aree a destinazione industriale, produttiva o commerciale;
- discariche o lotti di discarica chiusi e ripristinati;
- cave non suscettibili di ulteriore sfruttamento, per le quali l’autorità competente al rilascio dell’autorizzazione abbia attestato l’avvenuto completamento delle attività di recupero e di ripristino ambientale previste nel titolo autorizzatorio nel rispetto delle norme regionali vigenti.

Rimane, tuttavia, ferma (e, dunque, ancora vigente) la possibilità di:

installare impianti fotovoltaici da realizzare nelle c.d. aree idonee (ex art. 20, co. 8, d.lgs. 199/2021), comprese le aree dichiarate idonee ex lege (prima ancora dell’individuazione delle aree idonee), di potenza fino a 10 MW;
installare impianti agro-voltaici che adottino soluzioni integrative innovative con montaggio dei moduli sollevati da terra con possibilità di rotazione, che distino non più di 3 chilometri da aree a destinazione industriale, artigianale e commerciale (cfr. art. 6, comma 9-bis, D. Lgs. 28/2011).

Ad oggi, numerosi operatori di settore (oltre che le stesse amministrazioni comunali) evidenziano le proprie perplessità e difficoltà interpretative in ordine alla locuzione “l’attività di costruzione deve ritenersi assentita” (nei casi in cui sia decorso il termine di 30 giorni dalla presentazione della dichiarazione da parte del soggetto proponente).

Come noto, invero, il Comune di riferimento deve svolgere le opportune verifiche al fine di verificare la sussistenza (o meno) delle condizioni necessarie per assentire l’installazione dell’impianto entro trenta giorni dalla data di ricezione della dichiarazione e, in caso di esito negativo dei controlli, può vietare l’esecuzione dell’intervento in parola. Ove sia decorso tale termine di trenta giorni, dunque, “l’attività di costruzione deve ritenersi assentita”.

Tuttavia, la recente giurisprudenza amministrativa, in una vicenda concernente l’invocato silenzio assenso formatosi per effetto del superamento dei trenta giorni dalla presentazione della domanda, ha ritenuto tale assunto destituito di fondamento.

Per il Collegio giudicante, invero, il silenzio assenso non si è potuto formare per due ordini di ragioni:

“la prima, perché, per espressa disposizione del comma 4 dell’art. 20, legge n. 241 del 1990, le disposizioni di cui all’art. 20 non si applicano «agli atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, l’ambiente, la tutela dal rischio idrogeologico, la difesa nazionale, la pubblica sicurezza e l’immigrazione, l’immigrazione, l’asilo e la cittadinanza, la salute e la pubblica incolumità, ai casi in cui la normativa comunitaria impone l’adozione di provvedimenti amministrativi formali, ai casi in cui la legge qualifica il silenzio dell’amministrazione come rigetto dell’istanza, nonché agli atti e procedimenti individuati con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per la funzione pubblica, di concerto con i Ministri competenti». Nel caso di specie, l’insediamento produttivo scontava l’acquisizione di pareri paesaggistici e ambientali da parte delle competenti autorità territoriali […]. La presenza di “interessi sensibili” impone, pertanto, necessariamente l’adozione di un provvedimento espresso”.

“la seconda, perché l’amministrazione comunale, peraltro su sollecitazione della stessa società, ha indetto una conferenza di servizi proprio per l’acquisizione dei pareri urbanistici e ambientali (art. 20, comma 2, L. n. 241 del 1990)” (cfr. Cons. Stato, 14 marzo 2022, n. 1754).

Invero, nelle fattispecie in cui il soggetto proponente non abbia allegato gli ulteriori atti e pareri necessari ex lege richiesti, il Comune dovrà convocare una apposita Conferenza dei Servizi finalizzata alla relativa acquisizione e, solo all’esito di essa, potrà essere rilasciato il relativo provvedimento di autorizzazione (i.e. la determinazione conclusiva della Conferenza).

Diversamente, nei casi in cui l’amministrazione competente non dovesse ravvisare alcuna carenza documentale/istruttoria nell’istanza del privato e, dunque, non dovesse convocare la relativa conferenza dei servizi atta all’acquisizione documentale ritenuta sussistente, la PAS si perfezionerà per effetto del decorso dei 30 giorni dal deposito della dichiarazione del privato.

Altresì, nei casi in cui l’amministrazione competente non dovesse ravvisare alcuna carenza documentale la quale, tuttavia, risulta essere già sussistente al momento della presentazione dell’istanza, il mero decorso dei 30 giorni non sarà sufficiente a “consolidare” il provvedimento di autorizzazione (formatosi per “silenzio assenso”), in quanto carente dei requisiti, degli elementi e delle verifiche essenziali richieste dalla legge.

Pertanto, in tale ultima ipotesi, il provvedimento formatosi per “silenzio assenso” sarà considerato privo di effetti e l’amministrazione potrà sempre sempre revocarlo in quanto adottato “in violazione di legge”, ai sensi dell’art. 21-octies della L. 241/90.

Da ultimo, con l’introduzione del Decreto Legge n. 13/2023 (cosiddetto “Decreto PNRR Ter“), è stata introdotta – inter alia – la pubblicità della PAS e la relativa opponibilità da parte dei terzi a far data, dunque, dalla pubblicazione della stessa nel BUR (Bollettino Ufficiale Regionale) di riferimento e non più, come avveniva in precedenza, dalla data di inizio / fine lavori.

Invero, per il tramite dell’art. Art. 49, co.1, lett. a) del Decreto Legge in parola, è stato introdotto il comma 7-bis all’art. 6 del d.lgs. 28/2011, a mente del quale: “Decorso il termine di cui al comma 4, secondo periodo, l’interessato alla realizzazione dell’intervento trasmette la copia della dichiarazione di cui al comma 7 per la pubblicazione sul Bollettino ufficiale regionale alla Regione sul cui territorio insiste l’intervento medesimo, che vi provvede entro i successivi dieci giorni. Dal giorno della pubblicazione ai sensi del primo periodo decorrono i termini di impugnazione previsti dalla legge“.

I mezzi di impugnazione

Alla luce delle recenti introduzioni normative, nell’ipotesi in cui la PAS si sia “consolidata” sia per il tramite di apposito provvedimento espresso, che con il decorso dei 30 giorni concessi all’amministrazione per verificare la completezza della documentazione presentata (i.e. per “silenzio assenso”), si potrebbero verificare i seguenti scenari:

i soggetti interessati potranno esperire, entro 60/120 giorni dalla pubblicazione del provvedimento di autorizzazione (PAS) sul bollettino regionale, apposito ricorso giurisdizionale amministrativo volto ad ottenere il relativo annullamento dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale (60 giorni) o al Presidente della Repubblica (120 giorni);

l’amministrazione potrebbe intervenire “in autotutela”, annullando il provvedimento autorizzativo, nel termine di 12 mesi dalla data di pubblicazione di esso sul bollettino regionale, al fine di rimuovere i relativi effetti (infatti, sul punto, si rammenta che la formazione del silenzio-assenso postula sempre la piena conformità dell’istanza alla normativa e alla strumentazione di settore).

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