La pronuncia del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana in esame, riunitosi in Adunanza Plenaria (Sent. n. 472/2023), è di particolare importanza in quanto ribadisce importanti e puntuali principi generali di diritto amministrativo, in particolare ordine al consolidamento dei titoli edilizi (anche in sanatoria, come nel caso di specie) a seguito dell’intervenuto silenzio assenso.
di Avv. Manuel Costa
I principi di diritto affermati in Sentenza
Il CGARS, con la Sentenza in oggetto, ha dichiarato l’illegittimità dell’annullamento in autotutela del titolo conseguito, decorso il termine consentito dalla legge, ovverosia dei 12 mesi (precedentemente erano 18 mesi) di cui all’art. 21-nonies della legge n. 241/90.
E, comunque, quand’anche l’amministrazione dovesse procedere con l’esercizio del potere inibitorio di cui allo strumento dell’autotutela, non può inderogabilmente prescindere dalla valutazione e dal bilanciamento dei contrapposti interessi pubblici e privati, tenendo altresì in debita considerazione il legittimo affidamento ingenerato nel privato che, in buona fede, ha acquisito il titolo amministrativo edilizio (seppur in sanatoria).
Ed infatti, decorso il termine fissato dall’art. 21-nonies della legge n. 241/1990, si consuma il potere di annullamento d’ufficio del provvedimento ed i titoli così formatisi diventano intangibili (anche in considerazione della colpa grave dell’amministrazione e dell’affidamento ragionevole del soggetto privato in buona fede).
La ratio, sostanzialmente, risiede nel preservare e garantire – in via prioritaria – la stabilità e la certezza dei titoli abilitativi (qualora siano acquisiti in buona fede e senza colpa dal soggetto istante); a maggior ragione nella fattispecie in cui l’amministrazione sia rimasta colpevolmente inerte ed abbia omesso di esercitare i relativi poteri di verifica, oltre che inibitori, conferiteli per legge.
I passaggi salienti della Sentenza
Si riportano, di seguito, i passaggi rilevanti della Sentenza in commento.
“ … giova, innanzitutto, ricordare che sono suscettibili di interventi in autotutela anche i titoli edilizi che si formano implicitamente attraverso il meccanismo del silenzio assenso previsto dall’art. 20 della legge n. 241/1990, come nel caso della perizia giurata per le procedure di condono edilizio […].
Il comma 3 dell’art. 20, infatti, prevede esplicitamente che «[n]ei casi in cui il silenzio dell’amministrazione equivale ad accoglimento della domanda, l’amministrazione competente può assumere determinazioni in via di autotutela, ai sensi degli articoli 21-quinquies e 21-nonies». Lo stesso vale in materia di segnalazione certificata di inizio attività. Il comma 4 dell’art. 19 prevede che, decorsi i termini per l’ordinario esercizio dei poteri di verifica sulle segnalazioni (trenta giorni in caso di s.c.i.a. edilizia ai sensi dell’art. 19, comma 6 bis), l’amministrazione competente adotta comunque i provvedimenti conformativi e inibitori di cui all’art. 19, comma 3, «in presenza delle condizioni previste dall’art. 21-nonies». In entrambi i casi è, dunque, previsto dalla legge n. 241/1990 l’esercizio del potere di autotutela.
Con riferimento a quest’ultimo, va subito evidenziato che il nostro ordinamento esclude un potere di autotutela temporalmente illimitato, a seguito e per effetto della introduzione, ad opera della legge n. 124 del 2015, del termine di esercizio dell’autotutela nell’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990, quantificato nel massimo di diciotto mesi, poi ridotto a dodici, come modificato dall’art. 63, comma 1, del decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77, convertito con modificazioni dalla legge 29 luglio 2021, n. 108.
[…] costituisce ius receptum il principio per cui «[l]’esercizio del potere di autotutela è, dunque, anche in materia di governo del territorio, espressione di una rilevante discrezionalità che non esime l’amministrazione dal dare conto, sia pure sinteticamente, della sussistenza dei menzionati presupposti. In particolare, il potere di autotutela deve essere esercitato dalla p.a. entro un termine ragionevole, tanto più quando il privato, in ragione del tempo trascorso, ha riposto, con la realizzazione del progetto, un ragionevole affidamento sulla regolarità dell’autorizzazione edilizia (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. VI, 18 novembre 2022, n. 10186).» (Cons. Stato, sez. VI, 28 febbraio 2023, n. 2022).
Occorre comprendere … quale sia il dies a quo per il computo del termine entro il quale poter esercitare i poteri di autotutela nel rispetto del termine fissato dall’art. 21-nonies della legge n. 241/1990. Il termine «ragionevole», previsto dal citato art. 21-nonies, entro cui esercitare la potestà di autotutela, decorre senz’altro dalla conoscenza da parte dell’amministrazione dei fatti e delle circostanze posti a fondamento dell’atto di ritiro; sul punto è stato affermato … che «è del tutto congruo che il termine in questione (nella sua dimensione ‘ragionevole’) decorra soltanto dal momento in cui l’amministrazione è venuta concretamente a conoscenza dei profili di illegittimità dell’atto.» (Cons. Stato, ad. plen., 17 ottobre 2017, n. 8).
A maggior ragione nel caso «di titoli abilitativi rilasciati sulla base di dichiarazioni oggettivamente non veritiere (e a prescindere dagli eventuali risvolti di ordine penale), laddove la fallace prospettazione abbia sortito un effetto rilevante ai fini del rilascio del titolo, è parimenti congruo che il termine ‘ragionevole’ decorra solo dal momento in cui l’amministrazione ha appreso della richiamata non veridicità.» (Cons. Stato, ad. plen., 17 ottobre 2017, n. 8).
… devono, altrettanto, tenersi in debito conto sia il comportamento dell’amministrazione comunale sia il ragionevole affidamento maturato dal privato.
Nel caso che ne occupa il ricorrente ha sicuramente acquistato l’immobile in buona fede, con atto pubblico del 26 febbraio 2018, in quanto al momento della compravendita si erano formati i titoli abilitativi, con una ragionevole aspettativa alla stabilità delle situazioni giuridiche acquisite dai titoli maturati per silentium. Il Comune, infatti, aveva già ricevuto in data 5 ottobre 2017 la s.c.i.a. in sanatoria e, il 10 novembre 2017, la perizia giurata ex art. 28 legge regionale n. 16/2016, senza esercitare il dovuto potere di controllo e inibitorio.
A fronte della bona fides e del ragionevole affidamento del ricorrente, deve considerarsi il comportamento quantomeno poco diligente del Comune. Il Comune, infatti, avrebbe dovuto rilevare la pendenza della domanda di condono e, pertanto, prendere atto del carattere abusivo dell’opera principale alla quale accedono e di cui ripetono illeceità i manufatti descritti nella s.c.i.a. in sanatoria.
Deve, in tal caso, ritenersi prevalente l’interesse dell’acquirente in buona fede alla stabilità e alla certezza delle situazioni giuridiche prodotte dai titoli abilitativi maturati per silentium colposo dell’amministrazione; a maggior ragione in un sistema nel quale, a seguito della novella del 2015, viene garantita la loro intangibilità una volta decorso inutilmente il periodo di operatività del potere di annullamento d’ufficio dei titoli stessi.
Non può superarsi il termine rigido di diciotto mesi (poi ridotto a dodici) per l’esercizio del potere di annullamento d’ufficio, nel caso, come quello in esame, in cui la mancanza dei presupposti per la legittima formazione del provvedimento amministrativo (nella fattispecie titoli edilizi) sia imputabile unicamente all’amministrazione a titolo di colpa grave. Una volta superato il termine di diciotto mesi (poi dodici) previsto dall’art. 21-nonies della legge n. 241/1990 per l’esercizio del potere di controllo postumo sulla validità dei titoli edilizi, si è consumato il potere di intervenire in autotutela, tenuto conto della colpa grave del Comune per non avere esercitato, nei termini di legge, i poteri di intervento ed avendo così fatto sorgere un legittimo affidamento del terzo acquirente di buona fede, estraneo alle vicende scoperte a distanza di anni e imputabili unicamente al diverso proprietario del tempo.
Nel bilanciamento tra l’interesse pubblico alla rimozione dell’atto illegittimo e la tutela dell’affidamento dei destinatari circa la certezza e la stabilità degli effetti giuridici prodotti dal provvedimento, la ricerca del giusto equilibrio induce a dare maggiore rilevanza all’interesse del privato alla stabilità del bene della vita con esso acquisito, tutte le volte in cui v’è stato un comportamento gravemente colposo dell’amministrazione.
… in conclusione, il Collegio esprime il parere che il ricorso debba essere accolto, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato”.
Desideri una consulenza o supporto legale? Scrivi alla nostra segreteria, ti contatteremo per approfondire la tematica e formulare il nostro miglior preventivo.
